Votation populaire sur la révision totale de la loi sur les étrangers et sur la révision partielle de la loi sur l’asile

Discours, DFJP, 26.06.2006. Les paroles prononcées font foi

Conférence de presse du 26.06.2006: Discours de la présidente du Conseil d’Etat de St-Gall, cheffe du Département de justice et police du canton de St-Gall

Mesdames, Messieurs,
 
Ces dernières années, la politique suisse dans le domaine des étrangers et de l’asile a connu une évolution permanente, suivant en cela une tendance qui touche toute l’Europe. Cette évolution divise : elle est perçue, d’un côté du spectre politique, comme une spirale de durcissement et, de l’autre côté, comme une amélioration. Comme souvent en politique, la réalité se situe sans doute quelque part entre ces deux pôles. J’apprécie de pouvoir présenter ici, dans le contexte de la prochaine votation populaire sur la révision des législations sur l’asile et sur les étrangers, le point de vue des cantons, en ma qualité de vice-présidente de la Conférence des directrices et directeurs des département cantonaux de justice et police (CCDJP) et de cheffe du Département de justice et police d’un canton d’une certaine taille.

Etrangers: une politique qui s’appuye sur plusieurs piliers
La votation de septembre – je tiens à le dire d’emblée – revêt une grande importance pour les cantons. En effet, ce sont les cantons qui, en fin de compte, doivent exécuter les législations sur l’asile et sur les étrangers, car c’est sur leurs territoires que séjournent les personnes concernées. Mais ces deux lois révisées ne constituent qu’un pan d’une politique globale dans le domaine des étrangers, qui repose sur plusieurs piliers. Et les autres piliers ne doivent pas être négligés si l’on veut avoir une vue d’ensemble correcte de la situation ! En font partie, tout d’abord, la politique de développement cohérente et généreuse que la Suisse mène avec les pays d’origine des étrangers. S’il est possible d’augmenter le niveau de vie dans ces pays et de renforcer durablement les compétences et les chances de leurs habitants, la Suisse aura fourni une contribution au moins aussi importante que celle que constituent les présentes lois pour endiguer la migration du Sud vers le Nord. Le deuxième pilier dont je souhaite parler est constitué par les interventions de l’armée à l’étranger en faveur de la promotion de la paix, dans le cadre de mandats de l’ONU. Au sein de la communauté internationale, la Suisse – j’en suis convaincue – ne saurait se dispenser de contribuer au règlement pacifique des différends, de contribuer à éviter que les conséquences des conflits ne touchent la Suisse – ou d’autres Etats – et elle se doit d’apporter son aide pour atténuer et maîtriser les situations de crise. Le troisième pilier d’une politique globale dans le domaine des étrangers est, à mes yeux, la réglementation d’une immigration contrôlée, notamment dans le cadre de la libre circulation des personnes négociée avec les Etats de l’Union européenne et de l’AELE, mais aussi dans le cadre des droits que la nouvelle loi sur les étrangers prévoit pour les ressortissants de pays non-membres de l’UE ou de l’AELE.

La loi sur les étrangers et la loi sur l’asile, éléments d’une politique migratoire
Sous cet angle, la loi sur les étrangers apporte des améliorations considérables pour un grand nombre d’étrangers. Elle leur octroie, en particulier, davantage de droits. Tous les étrangers, comme c’est déjà le cas pour les ressortissants des Etats membres de l’UE, auront ainsi le droit de changer de canton; ils pourront désormais exercer une activité lucrative n’importe où en Suisse et n’auront plus besoin d’une autorisation de la police cantonale des étrangers s’ils changent d’emploi. Sur ces points, la réglementation correspond ainsi à celle qui s’applique aux ressortissants des Etats de l’UE/AELE.
 
Je considère également la révision de la loi sur l’asile comme un pilier porteur de la politique suisse dans le domaine des étrangers. L’actuelle loi sur l’asile prévoit – et la révision ne touche pas à ce principe fondamental – que l’asile doit être accordé aux personnes qui, en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques, doivent craindre pour leur vie, leur intégrité corporelle ou leur liberté, ou qui sont soumises à une pression psychique insupportable [art. 2 et 3 de la loi sur l’asile]. Force est cependant de constater que ces dernières années, dans la réalité du droit, cette orientation de la loi a été quelque peu perdue de vue. Le faible taux de reconnaissance des demandes d’asile, qui, pendant plusieurs années, n’a pas dépassé les 10 %, montre, selon moi, que la loi sur l’asile a très souvent été utilisée comme instrument d’immigration, pour des motifs qui n’avaient ainsi rien à voir avec l’asile. Cette constatation reste valable même si l’on prend en considération les admissions provisoires qui ont été ordonnées. Ce détournement mine cependant les mécanismes de contrôle et de régulation instaurés par le droit de la libre circulation des personnes comme par le droit des étrangers. L’objectif de la présente révision de la loi sur l’asile est de recentrer son champ d’application sur le groupe cible à laquelle elle est en fait destinée, c’est-à-dire les réfugiés qui, pour des motifs d’asile décrits dans la loi et internationalement reconnus, ont besoin de la protection de la Suisse et l’ont méritée.
 
En gardant cet objectif à l’esprit, le législateur ne pouvait faire l’économie d’un certain nombre de durcissements par rapport au droit actuel. Il ne l’a pas fait pour punir les vrais réfugiés, mais dans le but de réorienter l’immigration liée à des motifs économiques vers les institutions créées pour y répondre, à savoir le droit en matière de migrations (c’est-à-dire l’accord sur la libre circulation des personnes et les dispositions de la loi sur les étrangers). Sous cet angle, il convient de souligner ici que, du point de vue des cantons, la loi sur l’asile et la loi sur les étrangers forment un tout équilibré et applicable, qui complétera judicieusement les autres piliers de la politique suisse dans le domaine des étrangers. Avec ce projet, les cantons pourront assumer leur responsabilité et leurs obligations lors de la préparation et de l’exécution de décisions, comme ils sont d’ailleurs tout disposés à le faire.
 
Je souhaiterais encore aborder un peu plus en détail, du point de vue des cantons, deux aspects qui vont susciter une attention particulière lors de la campagne référendaire: la nouvelle réglementation des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers et la suspension de l’aide sociale.

Mesures pour améliorer l’exécution des décisions de renvoi
La décision de reconnaître à un requérant d’asile le statut de réfugié relève des seules autorités fédérales (de l’Office fédéral des migrations et, en seconde instance, de la Commission de recours en matière d’asile). Les cantons, eux, doivent prendre en charge le requérant durant la procédure et, le cas échéant, exécuter une décision négative, c’est-à-dire exécuter les décisions de renvoi. Pour s’acquitter de cette tâche, les cantons – en bonne et étroite collaboration avec les services compétents de l’Office fédéral des migrations – doivent déterminer l’identité et l’origine des personnes appelées à quitter le territoire suisse. Il n’est pas rare que ces personnes dissimulent leur identité et leur origine, allant même jusqu’à nier les renseignements formels rassemblés par les autorités au terme d’un travail long et pénible. Des analyses linguistiques sont utilisées pour tenter de déterminer la région d’origine des requérants d’asile. Les étrangers tenus de quitter le territoire sont véhiculés d’une ambassade à l’autre pour obtenir, de celle qui représenterait leur pays d’origine, les documents de remplacement nécessaires à leur retour.
 
Nous avons conscience de la difficulté d’expliquer à une personne qu’il est dans son intérêt de coopérer avec les autorités suisses, lorsque cette coopération se soldera par un retour vers une patrie que la personne en question a voulu quitter. Plus les conditions de vie auxquelles le requérant a espéré échapper en demandant l’asile en Suisse sont pénibles, plus l’exécution d’une décision négative sera difficile. Les cantons ont deux possibilités pour influencer le comportement de la personne concernée : prendre des mesures l’incitant à coopérer de son plein gré – en font notamment partie les prestations financières accordées dans le cadre de l’aide au retour – ou user de mesures répressives.
 
Aujourd’hui, les cantons ne disposent, comme moyens de répression, que des mesures de contraintes en matière de droit des étrangers. Elles sont réglées dans la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) et doivent être reprises, avec un contenu identique, dans la nouvelle loi sur les étrangers. Or, la durée maximale de détention prévue actuellement, qui est de neuf mois (pour la détention en vue de l’exécution du renvoi ou de l’expulsion) ou de douze mois (en y ajoutant la détention en phase préparatoire), ne permet souvent pas de motiver les personnes détenues à collaborer à l’acquisition, pour elles, de pièces de légitimation.

Dans la pratique, il est rare que les détentions ordonnées par les cantons se prolongent jusqu’à la durée maximale possible, et cela pour deux raisons. La première est qu’il est souvent difficile, voire impossible, d’obtenir des documents de remplacement pendant la durée de détention possible. Ce n’est pas que les autorités suisses soient inactives, mais les investigations nécessaires pour déterminer l’identité et l’origine de la personne sont ardues, comme je l’ai déjà mentionné. En outre, il arrive fréquemment que les ambassades étrangères ne témoignent pas d’un grand empressement à établir des documents de voyage pour leurs ressortissants, a fortiori lorsque ces derniers s’y opposent. La seconde raison tient à la réglementation actuelle de la détention en vue de l’exécution du renvoi ou de l’expulsion [art. 13b LSEE], confirmée par la jurisprudence du Tribunal fédéral, en vertu de laquelle cette détention ne peut être ordonnée que dans le but d’assurer l’exécution d’un renvoi imminent et effectivement possible. Lorsque, dans un cas concret, il n’existe aucune chance d’exécuter une décision de renvoi contre la volonté de la personne qui a été sommée de quitter la Suisse, même si l’impossibilité d’exécution est due au comportement récalcitrant de cette personne, il est impossible d’ordonner sa détention en vue de son renvoi. Il s’ensuit que, dans la pratique, celui qui refuse obstinément de révéler son identité et son origine devra être libéré de la détention en vue de l’exécution du renvoi, ou ne sera jamais inquiété, puisqu’il est impossible, en l’espèce, d’ordonner une telle détention.
 
Dans cette situation, le Tribunal fédéral renvoie la balle au législateur et préconise de compléter l’arsenal législatif pour prévoir une réponse appropriée aux cas dans lesquels la personne refuse de coopérer en vue d’un retour volontaire [ATF 130 II 56 ss, p. 64, consid. 4.2.4]. Le législateur a pris la balle au bond et institué, dans le droit de l’asile et des étrangers, une nouvelle forme de détention dite « pour insoumission ». Cette détention vise uniquement à inciter la personne tenue de quitter le territoire à se soumettre à son obligation de coopérer et à participer aux actes préparatoires nécessaires à son départ. La détention pour insoumission peut être ordonnée pour une durée maximale de 18 mois. En outre, la personne détenue peut elle-même, en tout temps, y mettre un terme en se décidant à collaborer aux actes préparatoires en vue de son départ, et notamment à l’obtention de nouveaux documents de légitimation.

Dans ce contexte, il faut aussi savoir que la plupart des personnes tenues de quitter le territoire possèdent, en réalité, des documents d’identité, mais ne les ont jamais présentés aux autorités cantonales ou fédérales. Cette affirmation semblera peut-être provocatrice, mais l’on constate que même des personnes ayant toujours nié être en possession de documents de voyage parviennent à en produire dans des délais très brefs lorsque, par exemple suite à un mariage, elles demandent à bénéficier d’un droit de séjour durable par le biais du regroupement familial.
 
Cette nouvelle forme de détention, prévue aussi bien dans la LSEE que dans la LEtr, revêt une grande importance pour les autorités cantonales d’exécution. Je suis convaincue que cette privation de liberté incitera précisément les personnes qui se montrent particulièrement peu coopératives à participer aux actes préparatoires en vue de leur renvoi.
 
Dans la pratique, les cantons sont régulièrement confrontés au problème de l’impossibilité d’obtenir des documents de voyage dans le délai de neuf mois correspondant à la durée maximale de la détention autorisée sous le régime actuel. Il est dès lors très important, pour les cantons, que la durée maximale de la détention en vue de l’exécution du renvoi ou de l’expulsion passe de neuf mois, selon le droit actuel, à 18 mois. Cela ne signifie pas, pour autant, que toutes les personnes détenues à ce titre passeront 18 mois derrière les barreaux. Comme je l’ai déjà mentionné à propos de la détention pour insoumission, il appartient en principe au détenu lui-même de raccourcir la durée de sa détention, en collaborant avec les autorités. En outre, comme c’est déjà le cas actuellement, la détention ordonnée doit respecter le principe de proportionnalité. De même, ce sont des juges indépendants qui seront chargés de veiller à ce que ces garde-fous soient respectés. Les ordres de détention et de prolongation de la détention pourront, en dernière instance, faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral.

Suppression de l’aide sociale pour tous les étrangers qui n’ont pas respecté le délai qui leur était fixé pour quitter le territoire
Permettez-moi encore, pour terminer, quelques remarques sur la suppression de l’aide sociale. Auparavant, toutes les personnes séjournant en Suisse, quel que soit leur statut, pouvaient prétendre à une aide sociale selon les réglementations en vigueur. Les choses ont sensiblement changé avec le programme d’allégement budgétaire 2003 de la Confédération. Une modification de la loi sur l’asile adoptée dans le cadre de ce programme limite l’aide sociale, pour les personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière, à l’aide dite d’urgence, qui vise uniquement à garantir la survie. L’intention visée par cette modification – outre les économies escomptées pour les finances fédérales – était d’inciter les étrangers frappés d’une décision de non-entrée en matière, par la diminution du soutien auquel ils peuvent prétendre, à se conformer à l’obligation qui leur est faite de quitter le territoire suisse.

Dans le canton de St-Gall, suite à cette décision, toutes les personnes dont la demande d’asile avait fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière ont été contraintes de quitter, au 1er avril 2004, les hébergements destinés aux requérants d’asile.

On ne voit pas pourquoi la limitation des prestations sociales ne s’appliquerait pas à tous les anciens requérants d’asile qui n’ont pas respecté un délai qui leur avait été imparti pour quitter le territoire. Ces personnes séjournent de manière tout aussi illégale en Suisse que les demandeurs d’asile frappés d’une décision de non-entrée en matière. Ainsi, la révision de la loi sur l’asile prévoit l’extension de la suppression de l’aide sociale à tous les anciens requérants d’asile restés en Suisse au-delà de l’expiration du délai fixé pour leur départ. Il va de soi, cependant, que ses principes humanitaires obligent la Suisse – et les cantons sont disposés à assumer cette obligation – à ne laisser personne mourir de faim ou de froid. Toute personne dont la demande d’asile a été rejetée recevra l’aide d’urgence qui assurera sa survie. Naturellement, les cantons qui seront sollicités pour une aide d’urgence entreprendront, lorsque c’est possible, des démarches en vue du renvoi de la personne concernée. Cela ne change toutefois rien au fait que l’aide d’urgence sera garantie.
 
Le canton de St-Gall compte, en ce moment, quelque 400 cas pour lesquels une décision de renvoi est exécutoire. Ce sont donc en théorie 400 personnes qui pouvaient précédemment prétendre à l’aide sociale et qui, dès l’entrée en vigueur du nouveau régime, ne pourront plus recevoir qu’une aide d’urgence. Je suis consciente du fait que parmi ces 400 personnes, il y en a certainement qui sont depuis des années en Suisse et qui se sont relativement bien intégrées. Pour celles-là, la suppression de l’aide sociale peut avoir des conséquences très graves. Il sera indispensable de trouver des solutions sur mesure, au niveau de la police des étrangers, en particulier pour les personnes vulnérables : requérants d’asile mineurs non accompagnés, mères et, dans de rares cas, pères célibataires, personnes nécessitant des traitements médicaux particuliers, personnes séniles, femmes enceintes. Pour toutes ces personnes, il faudra chercher et trouver des solutions individuelles, ce qui sera d’ailleurs possible grâce à la nouvelle réglementation détaillée des cas de rigueur dans la loi sur l’asile. Sont envisageables une prolongation du délai imparti pour quitter le territoire, ou même une réglementation du séjour selon le droit des étrangers. C’est précisément pour ces catégories de personnes que nous sommes disposés, dans le canton de St-Gall, à examiner, pour chaque cas, s’il y a lieu de faire une demande d’admission provisoire auprès de l’Office fédéral des migrations.

Conclusion
Je souhaite terminer en soulignant que la révision totale du droit des étrangers et la révision partielle de la loi sur l’asile offrent aux étrangers qui sont disposés à respecter l’ordre juridique existant en Suisse de nombreuses améliorations de leur statut. D’un autre côté, ces projets de révision permettront de lutter avec détermination contre les abus. La tradition humanitaire de la Suisse, loin d’être vidée de son contenu, sera au contraire recentrée sur son objectif principal, qui est d’accorder une protection aux personnes persécutées. L’acceptation de ces deux lois en votation populaire renforcera la crédibilité de la politique suisse dans les domaines de l’asile et des étrangers.